Gleichstellung in den Bundesbehörden: Glanzvolles Vorbild oder Nebelkerze?

Der Ton zwischen Politik und Wirtschaft ist seit je her scharf, wenn es um Frauen in Führungspositionen geht. Die Politik hielt stets die Definitionsmacht und die Deutungshoheit in Händen. Die eigenen Fortschritte, zum Beispiel in den obersten Bundesbehörden, blieben lange Zeit im Unklaren. Seit 2015 herrscht Transparenz in Berichtsform. Die Deutung der eigenen Zahlen fällt aktuell positiv aus.

Die frühere Familienministerin von der Leyen kritisierte einst den Fortschritt in Großunternehmen als „unterirdisch“, obwohl die Bundesbehörden im direkten Vergleich keine deutlich bessere Entwicklung zu verzeichnen hatten. Seit 2011 gibt sich die Politik selbstkritisch und veröffentlich die eigenen Gleichstellungszahlen. Einige zumindest. Seit 2015 werden sogar jährlich systematische Berichte veröffentlicht, die genauere Einblicke ermöglichen. Der Gesamteindruck zeigt: Auch in den Bundesbehörden gibt es Licht und Schatten und auch hier sind Wunder eher selten.

Die Realität wird von Varianz bestimmt – nicht von starren Quoten

Transparenz und Proportionalität – das sind die theoretischen Meilensteine in Richtung umfassender Gleichstellung. Und dann gibt es noch die Realität, und die zeigt sich naturgemäß bunt. Um diese Erkenntnis kommt auch die Politik nicht herum, wenn es um Frauen- und Männeranteile im Kontext Beschäftigung geht. Dies wird ersichtlich, wenn man die Beschäftigtenverteilung Geschlecht analysiert.

Frauen und Männer verteilen sich in den Belegschaften der Bundesbehörden ähnlich unterschiedlich wie über Fachrichtungen und Studiengänge hinweg. Die überrascht ebenso wenig wie es ein Stein des Anstoßes sein sollte. Die höchsten Frauenanteile unter allen Beschäftigten hat das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) mit 70,6% gefolgt vom Bundesverfassungsgericht (die kleinste Behörde mit 175 MitarbeiterInnen) mit 69,7% und dem Bundesministerium für Gesundheit mit 64,5%. Die niedrigsten Frauenanteile weisen der Bundesbeauftragte für den Datenschutz mit 41,1%, der Bundesrechnungshof mit 41,4% und das Bundesministerium der Verteidigung 48,1% auf.

Der spezifische Aufbau der neuen Gleichstellungsreports ermöglicht den detaillierten Vergleich bis jetzt nur mit dem Vorjahr (2015) und lässt daher wenig Aufschluss über zeitliche Entwicklungen – und sicher keine Trendaussagen – zu. Auffällig ist indes, dass sich in den meisten Bundesbehörden die Gesamtanteile der Frauen an den Beschäftigten erhöht haben. In einigen wenigen gingen sie minimal zurück: Im Bundeskanzleramt von 55,5 auf 55,3 Prozent, im Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft von 54,8 auf 53,9, im Bundesministerium für Wirtschaft und Energie von 51,1 auf 50,8, und im Bundesrechnungshof von 41,6 auf 41,4 Prozent.

Die Pyramide als Realität – mit einer Besonderheit

Politische Priorität hat seit langem die Frage, wie viele Frauen aus der Belegschaft in Führungspositionen gelangen. Die Politik kritisierte häufig, dass die Frauenanteile mit steigender Hierarchiestufe in der Wirtschaft abnähmen. Die Durchschnittswerte über alle Bundesbehörden hinweg (Stand 2016) zeigen, dass auch die Politik von dem Phänomen dem Grunde nach nicht verschont bleibt. Der aktuelle Bericht stellt folgende Frauenanteile dar:

  • An allen Beschäftigten in den obersten Bundesbehörden: 53,8%
  • Im höheren Dienst (entscheidend für den Aufstieg in Leitungsfunktionen): 45,1%
  • An allen Referatsleitungen: 36,1%
  • An allen Unterabteilungsleitungen: 26,0%
  • An allen Abteilungsleitungen: 27,5%
  • An allen Staatssekretärspositionen: 20,0%

Als Besonderheit ist erkennbar, dass die höchste Verwaltungsebene, die der Abteilungsleitungen, im Durchschnitt mit mehr Frauen besetzt ist als die Ebene darunter. Eine genauere Analyse zeigt, dass dies in 11 von 20 Ministerien der Fall ist (die Behörden ohne Unterabteilungsleitungsebenen wurden hierbei nicht berücksichtigt). Die gläserne Decke greift bei Behörden demnach auf der mittleren Ebene stärker als auf der oberen.

Langsame Entwicklung als Realität

Ein weiteres Augenmerk im Themenfeld Frauen in Führungspositionen liegt auf der Veränderungsgeschwindigkeit. Auch hier zeigt sich in der Politik kein grundsätzlich anderes Bild wie in der Wirtschaft. Die Längsschnittanalyse zeigt, dass im Vergleich zu 2009 (für dieses Jahr liegen die letzten Daten vor 2015 vor) beim Frauenanteil an allen Leitungsfunktionen ein Fortschritt von durchschnittlich 1,2 % pro Jahr erzielt wurde. Wie in der Wirtschaft fällt die Entwicklung je nach Behörde sehr unterschiedlich aus. Kleinere Behörden oder jene, die mit geringen Anteilen starteten, zeigen kräftigere Anstiege als große. Aber auch hier gibt es Besonderheiten.

Das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend erfüllt tatsächlich in vielerlei Hinsicht eine Vorbildfunktion unter den Bundesbehörden. Für alle Jahre, zu denen Daten vorliegen, zeigen sich hier die höchsten Frauenanteile. Schon 2009 waren 48% aller Leitungspositionen mit Frauen besetzt, 2016 sind es 56%. Dieser Anteil liegt gleichwohl deutlich unter dem Frauenanteil im höheren Dienst von 70,1% in dieser Behörde.

Zwei der drei kleinsten Behörden haben nicht nur seit 2015 eine paritätische Besetzung von Männern und Frauen in Leitungsfunktionen erreicht, bei ihnen ist auch der Unterschied zum Frauenanteil im gehobenen Dienst sehr gering: Im Bundesrat und im Bundesverfassungsgericht sind 47,5 bzw. 50% der Beschäftigten im höheren Dienst weiblich und in beiden Behörden sind je 50% der Leitungspersonen Frauen bzw. Männer. Im Bundesverfassungsgericht ist im Vergleich zu 2009 zudem der höchste Anstieg des Frauenanteils (von 26% auf 50% im Jahr 2015) dokumentiert.

Größe als Herausforderung und Auftrag

Aus früheren Statistiken ging bereits hervor, dass große Organisationen eher mit Syndromen der Hierarchie zu kämpfen haben und seltener ausgewogene – oder proportionale – Frauenanteile aufweisen. So verwundert es zunächst nicht, dass zwei der drei größten Bundesbehörden geringe Frauenanteile in Leitungsfunktionen aufwiesen: das Auswärtige Amt 15% im Jahr 2009 und das Bundesfinanzministerium 16% im Jahre 2009. Das Auswärtige Amt zeigte jedoch den relativ höchsten Anstieg aller Behörden – auf 25,5% im Jahre 2016. Da es sich um die größte Behörde handelt dürfte dies mit einer konkreten Anstrengung verbunden gewesen sein. Das Bundesfinanzministerium zeigte im gleichen Zeitraum einen Anstieg auf 23%.

Der relativ geringste Anstieg entstand beim Bundesrechnungshof, dessen Frauenanteil in Leitungspositionen von 20% im Jahr 2009 auf 21,7% im Jahr 2016 stieg.

Der Bund als (relativ) gutes Beispiel

Bundesfamilienministerin Schwesig kommentierte die Zahlen der Bundesbehörden durchweg positiv: „Über ein Drittel Frauen in Führungsverantwortung zeigt: Es geht voran mit der Gleichstellung von Frauen und Männern in den obersten Bundesbehörden. Wir haben viel geschafft“. Die genaueren Analysen bestätigen, dass die absoluten Zahlen wie auch die Entwicklungen der letzten Jahre tatsächlich sehr positiv sind – und historisch bedingt über den Zahlen der Wirtschaft liegen. Dennoch erscheint ein tieferer, differenzierter und kritischer Blick angebracht. Dieser zeigte, dass auch die Bundesbehörden zwei Phänomene aufweisen, die in der Wirtschaft kritisiert werden:

  • Der Pool weiblicher Talente (unter den Beschäftigten bzw. im gehobenen Dienst) spiegelt sich nicht proportional in den Referatsleitungen wider, wie auch der dortige Frauenanteil nicht auf die nächst höheren Ebenen gelangt.
  • Die Frauenanteile (und auch die Fortschrittsgeschwindigkeit) schwanken stark zwischen den verschiedenen Ressorts sowie zwischen großen und kleinen Behörden.

Eine maßvolle und sachliche Diskussion sollte diese Phänomene als Teil der möglichen Realität anerkennen anstatt sie zu verteufeln. Darin besteht ohnehin ein Schlüssel zu organischer – und insofern gesunder und nachhaltiger Veränderung.